Après l’échec de l’adoption d’une Loi de Finances avant le 31 décembre, une loi spéciale a été promulguée le 26 décembre 2025 afin d’assurer la continuité budgétaire.
En revanche, la Loi de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) a été adoptée par le Parlement le 16 décembre 2025, permettant ainsi de confirmer certaines mesures sociales et fiscales pour l’année 2026.
Veuillez trouver ci-dessous notre analyse complète sur le sujet.
Sur la procédure parlementaire et loi spéciale
1. Le vote d'une loi : rappels généraux
L’adoption d’une loi par le Parlement s’inscrit dans une procédure appelée navette parlementaire.
Chaque texte législatif doit être examiné successivement par l’Assemblée Nationale et le Sénat.
L’examen comprend plusieurs étapes :
- Un passage en commission permanente
- Un examen en séance publique ;
- Le vote
Afin qu’une loi soit définitivement adoptée, elle doit être votée dans les mêmes termes par les
deux assemblées. En cas de désaccord, le texte repart en lecture entre les deux chambres, ce qui prolonge la navette parlementaire.
2. L’examen du texte par les assemblées
Dans un premier temps, le projet de loi de finances est examiné par la commission permanente compétente de l’assemblée saisie. La commission désigne un rapporteur chargé d’étudier le texte et de rédiger un rapport parlementaire.
Le rapporteur et les membres de la commission peuvent proposer des modifications sous forme d’amendements.
Une fois adopté par la commission, le texte est inscrit à l’ordre du jour pour examen en séance publique. Les parlementaires débattent alors du projet de loi de finances, déposent de nouveaux amendements et votent sur l’ensemble du texte.
3. La navette parlementaire entre l’Assemblée nationale et le Sénat
Après adoption par la première assemblée, le texte est transmis à la seconde qui l’examine selon les mêmes règles : passage en commission puis en séance publique.
En principe, l’examen doit intervenir dans un délai de quatre semaines, réduit à quinze jours lorsque le Gouvernement engage la procédure accélérée.
Si la seconde assemblée adopte le texte dans les mêmes termes, la loi est définitivement adoptée.
En cas de modifications, le texte repart en lecture vers la première assemblée. Seuls les articles ayant fait l’objet de modification sont réexaminés.
Certains textes peuvent être examinés au Sénat, selon la procédure de législation en commission, limitant le droit d’amendement à la commission, la séance plénière étant alors consacrée aux explications de vote et au vote final.
4. Adoption définitive et rôle de la commission mixte paritaire
Une loi est considérée comme adoptée lorsqu’elle est votée dans les mêmes termes par les deux assemblées.
En cas de désaccord persistant, le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire (CMP) composée de sept députés et sept sénateurs afin de trouver un texte de compromis.
En principe, la CMP intervient après deux lectures du texte par chaque assemblée, mais lorsque la procédure accélérée est engagée, elle peut être convoquée après une seule lecture. Si la CMP parvient à un accord, le texte est soumis au vote des deux assemblées.
En cas d’échec, une nouvelle lecture est organisée, et le Gouvernement peut donner le dernier mot à l’Assemblée nationale, dont la légitimité directe prévaut.
5. La promulgation de la loi
Après l’adoption parlementaire, le texte est transmis au Président de la République qui dispose de quinze jours pour promulguer. Durant ce délai, il peut demander un nouvel examen et saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier la conformité du texte à la Constitution.
La loi entre en vigueur après sa publication au Journal officiel, mais sa mise en œuvre peut nécessiter des décrets d’application.
6.L’échec de la commission mixte paritaire sur le PLF 2026
Le vendredi 19 décembre 2025, la CMP réunie pour examiner le PLF 2026 n’a pas pu proposer un texte de compromis. Face à cet échec, le Premier ministre disposait de trois options :
- Donner le dernier mot à l’Assemblée nationale et tenter l’adoption via l’article 49 al 3 de la Constitution
- Attendre l’expiration du délai de 70 jours pour mettre en œuvre un PLF par ordonnance
- Déposer un projet de loi spécial.
7. Le recours à la loi spéciale
Le Gouvernement a choisi la troisième option. Le projet de loi spéciale, adopté le 23 décembre 2025 par les deux chambres, ne se substitue pas au budget de l’Etat mais organise une situation transitoire.
Cet outil législatif, déjà utilisé en 2024, permet de financer provisoirement les dépenses publiques dans l’attente de la reprise des discussions parlementaires en janvier 2026.
8. Le contenu de la loi spéciale
La loi spéciale comporte trois articles :
- Article 1: autorise la perception des impôts et taxes existants
- Article 2: garantir la reconduction des prélèvements au profit des collectivités territoriales jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale.
- Article 3: autorise l’Etat à procéder aux opérations d’emprunt et à gérer sa dette et sa trésorerie pour 2026.
Ce dispositif repose sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui reconnaît au Gouvernement la possibilité de déposer une loi spéciale lorsque le PLF ne peut être promulgué à temps.
9. Effets concrets de la loi spéciale :
Publiée au Journal officiel le 27 décembre 2025, la loi spéciale reconduit les impôts et enveloppes budgétaires de 2025. Elle empêche un blocage de l’action publique, tout en interdisant la création de nouveaux impôts ou l’engagement de dépenses supplémentaires.
10. Contexte économique et perspectives
Le Gouvernement prévoit pour 2026 une croissance de 1% après 0,7% en 2025, une inflation de 1,3% contre 1,1% l’année précédente, et un déficit public ramené à 4,7% du PIB contre 5,4% en 2025. La dette publique atteindrait 118% du PIB.
11. Chronologie budgétaire 2025-2026
- 14 octobre 2025 : présentation du PLF 2026 au Conseil des ministres et dépôt à l’Assemblée nationale
- 20 octobre 2025 : début de l’examen du PLF 2026 en commission des finances de l’Assemblée nationale
- 22 novembre 2025 : rejet par l’Assemblée nationale de la partie « recettes » du PLF 2026
- 4 décembre 2025 : adoption par le Sénat de la partie « recettes » du PLF 2026 après remaniement
- 16 décembre 2025 : adoption définitive du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026
- 19 décembre 2025 : échec de la commission mixte paritaire sur le PLF 2026
- 22 décembre 2025 : présentation du projet de loi spéciale en Conseil des ministres
- 23 décembre 2025 : adoption de la loi spéciale par le Parlement
- 27 décembre 2025 : promulgation et publication de la loi spéciale au Journal officiel
- 19 janvier 2026 : choix du 49-3 à l’issue du Conseil des ministres
Sur les grandes orientations du PLF 2026
1. Sur la fiscalité des particuliers
Gel du barème de l’impôt sur le revenu: aucune revalorisation en fonction de l’inflation, entraînant une hausse mécanique de l’impôt pour de nombreux ménages.
2. Sur la fiscalité des hauts revenus
- Contribution différentielle sur les hauts revenus: reconduction de la contribution pour les foyers percevant plus de 250.000 € (pour les célibataires, veufs, séparés ou divorcés) ou 500.000 € (couple) dès lors que leur taux moyen d’imposition est inférieur à 20%.
- Nouvelle taxe sur les holdings patrimoniales: 2% sur la valeur des actifs de sociétés détenues à plus de 33,33 % par des personnes physiques, avec plus de 50% de revenus passifs, au-delà de 5 millions d’euros d’actifs, plafonnée à 75% des revenus mondiaux nets.
- Reforme de l’abattement sur les pensions: suppression partielle rejetée, maintien d’un abattement de 10% avec plafond à 3.000 € par loyer, évitant des effets de seuil brutaux.
3. Sur la fiscalité des entreprises
- Surtaxe IS: prolongation pour les 400 plus grandes entreprises mais divisée par deux.
- CVAE : suppression progressive jusqu’en 2028
- TVA: seuil de franchis relevé à 37.500 € pour les auto-entrepreneurs, 25.000 € pour travaux immobiliers.
- PME: taux réduit d’IS de 15% applicable jusqu’à 100.000 € de bénéfice fiscal.
4. IFI : base et seuil revus par le Sénat
Le Sénat a adopté une réforme substantielle de l’impôt sur la fortune immobilière, rebaptisé « contribution des hauts patrimoines ».
Le seuil s’assujettissement serait relevé à 2,57 millions d’euros, contre 1,3 million actuellement.
Sur le Conseil des ministres du lundi 19 janvier 2026
Le Conseil des ministres réuni ce lundi 19 janvier 2026 revêtait une importance particulière quant à l’avenir du projet de loi de finances (PLF) pour 2026. Confronté à l’absence de majorité parlementaire permettant l’adoption du budget par la voie classique, le Gouvernement disposait de deux mécanismes constitutionnels :
- Le recours à l’article 49.3 de la Constitution, permettant l’adoption du PLF sans vote parlementaire, sous réserve de l’absence d’adoption d’une motion de censure.
- La mise en œuvre d’une ordonnance budgétaire fondée sur l’article 47 de la Constitution, laquelle aurait permis l’adoption de mesures budgétaires sans passer par la procédure parlementaire ordinaire, y compris en cas de censure.
A l’issue du Conseil des ministres tenu le 19 janvier à 16 heures, Sébastien Lecornu a annoncé que le Gouvernement avait décidé de recourir à l’article 49-3 pour l’adoption du budget 2026, décision qu’il a présentée comme nécessaire pour éviter un blocage institutionnel.
Cette procédure, déjà largement utilisée lors du second quinquennat d’Emmanuel Macron, devrait être mise en œuvre à plusieurs reprises : sur le volet dépense devant les députés puis une nouvelle fois devant le Sénat et enfin une ultime fois devant l’Assemblée nationale en dernière lecture. L’adoption du budget est envisagée à la mi-février.
L’utilisation de l’article 49-3 ouvre toutefois la possibilité du dépôt d’une motion de censure. Un vote en faveur d’une telle mesure entrainerait la chute du Gouvernement et la non-adoption du PLF 2026. Afin d’en limiter le risque, le Premier ministre compte sur l’abstention du groupe socialiste avec lequel un compromis a été trouvé la semaine dernière.
Sur le financement de la sécurité sociale pour 2026
Parallèlement aux débats relatifs au projet de loi de finances, la Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) a, quant à elle, été adoptée par le 16 décembre 2025.
Notre analyse se concentre sur les principales dispositions de la LFSS pour 2026 et leurs implications juridiques et pratiques.
1. Augmentation de la CSG sur les revenus du patrimoine
A compter du 1er janvier 2026, la contribution sociale généralisée (CSG) applicable aux revenus du patrimoine est portée de 9,2% à 10,6%, soit une hausse de 1,4 point.
Cette augmentation ne concerne pas tous les revenus : les produits d’assurance-vie, les plans d’épargne logement, les revenus fonciers et les plus-values immobilières en sont expressément exclus.
En revanche, la hausse de la CSG s’applique à de nombreux revenus et produits financiers, tels que :
- Les dividendes et distributions assimilées
- Les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux
- Les plus-values professionnelles à long terme
- Les produits de placement à revenu fixe (obligations, titres d’emprunt négociales, dépôts ou comptes courants)
- Les profits sur instruments financiers à terme
- Les plus-values de cession d’actifs numériques
- Les gains nets réalisés dans le cadre d’un compte PME innovation
- Certaines distributions issues de sociétés de capital-risque ou d’organismes de placement collectif
- Les produits de l’épargne salariale lorsque les bénéficiaires demandent la délivrance de leurs droits
- Certains revenus relevant des BIC, BA ou BNC, lorsqu’ils n’ont pas été soumis à la CSG ou à la CRDS sur les revenus professionnels, tels que les redevances issues de la location-gérance de fonds de commerce ou les commissions pour prestations occasionnelles.
2. Réforme de l’ACRE
La LFSS 2026 réforme profondément l’ACRE (aide à la création ou reprise d’entreprise), en limitant le nombre de bénéficiaires et en réduisant l’exonération de cotisations sociales.
A compter de 2026, seuls trois types de créateurs ou repreneurs peuvent bénéficier de l’ACRE :
- Les demandeurs d’emploi, bénéficiaires d’allocations sociales, jeunes ou personnes handicapées sous conditions, salariés ou anciens salariés reprenant une entreprise en difficulté, ou créateurs / repreneurs dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV).
- Les personnes créant ou reprenant une entreprise dans les zones France ruralités revitalisation (ZFRR ou ZFRR+).
- Les conjoints collaborateurs de bénéficiaires de l’ACRE, à l’exception des conjoints relevant du régime spécifique des avocats.
L’exonération demeure sur une durée de 12 mois, mais elle est désormais plafonnée à 25% des cotisations dues. Les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricole continuent de bénéficier de l’ancien régime de l’ACRE.
3. Régime social des gains issus des management packages
Le régime social applicable aux gains issus des « management packages » est désormais pérennisé et aligné sur le régime fiscal de l’article 163 bis H du CGI.
L’assiette de la CSG et des cotisations sociales est élargie, et seule la fraction des gains strictement exclue du prélèvement social.
La contribution salariale spécifique de 10% est recentrée sur la partie imposée comme traitement et salaire, et les nouvelles règles s’appliquent aux opérations réalisées depuis le 15 février 2025.
4. Droit sociaux et congés
Un nouveau congé indemnisé est créé pour :
- les salariés,
- les travailleurs indépendants et
- les non-salariés agricoles.
Ce congé s’ajoute aux congés de maternité, paternité et d’adoption, et peut durer un ou deux mois, fractionnable en deux période d’un mois si nécessaire.
Pour les salariés, le contrat de travail est suspendu, et le congé est pris en compte pour le calcul des droits au compte personnel de formation (CPF). Les indemnités journalières sont versées sous conditions, et le salarié bénéficie d’une protection contre la rupture de son contrat, sauf faute grave ou impossibilité de maintenir le contrat.
Les travailleurs indépendants et non-salariés agricoles bénéficient également d’indemnités journalières sous conditions de cessation d’activité, avec possibilité de remplacement ou d’allocation forfaitaire.
5. Mesures relatives à la paie
- La déduction forfaitaire de cotisations patronales sur les heures supplémentaires est étendue aux entreprises de 250 salariés et plus.
- Les allégements généraux de cotisations patronales sont regroupés dans une réduction générale dégressive unique (RGDU), applicable aux rémunérations inférieures à 3 SMIC.
- La contribution patronale sur les indemnités de rupture conventionnelle et de mise à la retraite passe de 30% à 40%.
- Un malus est prévu pour les entreprises de plus de 300 salariés qui ne négocient pas sur l’emploi des seniors.
- Les majorations pour travail dissimulé sont relevées de 10 points pour la première infraction.
6. Santé et visites médicales
Le médecin-conseil peut demander une visite médicale de préreprise dès 30 jours d’arrêt.
La LFSS 2026 encadre également la durée de versement des indemnités journalières pour accidents du travail et maladies professionnelles, avec des exceptions pour le travail aménagé ou le temps partiel thérapeutique.
Les prescriptions d’arrêts de travail et les modalités de contrôle médical sont précisées pour améliorer la sécurité et la cohérence du dispositif.
7. Retraites et cumul emploi-retraite
La réforme des retraites 2023 voit son application suspendue jusqu’au 1er janvier 2028. Les majorations pour enfants sont comptabilisées pour la retraite anticipée, avec un calcul spécifique du salaire annuel moyen pour les mères.
Le cumul emploi-retraite est réorganisé :
- Avant l’âge légal: cumul interdit et pension suspendue dès le premier euro.
- Entre l’âge légal et 67 ans: cumul partiel possible avec écrêtement de 50% au-delà d’un seuil fixé par décret.
- A partir de 67 ans: cumul intégral possible, ouvrant droit à une seconde pension.
Les revenus pris en compte incluent les revenus professionnels et certaines indemnités de remplacement, avec des dérogations pour activités d’intérêt général ou régimes spéciaux.
8. Reconnaissance et indemnisation des maladies professionnelles
Les modalités de reconnaissance des maladies professionnelles sont renforcées :
- Pour les maladies hors tableaux, deux médecins-conseils sont requis lorsque la condition de délai n’est pas remplie
- Seul le taux d’incapacité permanente professionnelle est pris en compte pour l’indemnisation
- Les rentes versées aux non-salariés agricoles pour AT/MP ou maladies liées aux pesticides sont exclues de l’assiette des cotisations sociales.
La durée maximale de versement des indemnités journalières est encadrée, avec des exceptions pour le travail aménagé ou le temps partiel thérapeutique.
Pour toute information complémentaire, nos équipes se tiennent à votre écoute.
Partager mon besoin avec un avocat
Téléchargez la plaquette de présentation de notre cabinet
